近年來，國家出臺了一系列政策措施，旨在促進大型礦山的科學(xué)健康可持續(xù)發(fā)展，同時對小型礦山實施一定限制和整治措施。這些措施主要基于兩方面考慮：一是大型礦山由于規(guī)模效應(yīng)和技術(shù)水平較高，更易于遵守安全生產(chǎn)規(guī)定，從而減少安全事故的發(fā)生率；二是限制小型礦山的發(fā)展有助于減少資源浪費和環(huán)境污染，推動整個礦業(yè)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。特別是對于以砂石土礦為主的小型礦山而言，這種政策導(dǎo)向顯得尤為重要。以湖南省某縣為例，過去15年間，因政策調(diào)整及強制關(guān)閉措施，該縣小型砂石土礦數(shù)量從超過30家銳減至目前的7家，其中4家的采礦權(quán)已到期。2017年，全國生產(chǎn)礦山約6.8萬個，小型礦山數(shù)量占比84%，砂石等建材類及其他非金屬礦山數(shù)占小型礦山總數(shù)的68.4%，本篇文章梳理了近兩年涉及礦山礦權(quán)、采礦用地、生態(tài)修復(fù)等相關(guān)政策，進行分析，以供參考。

一、礦權(quán)投放方面

      2023年4月，自然資源部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范和完善砂石開采管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕57號）文件，明確合理引導(dǎo)砂石采礦權(quán)投放，避免出現(xiàn)以山脊線劃界等開采后遺留殘山殘坡等不合理問題，實現(xiàn)砂石資源綠色開發(fā)，集約開采，系統(tǒng)修復(fù)，全生命周期管理。其中福建省下發(fā)《福建省規(guī)范和完善砂石開采管理暫行規(guī)定》，明確新建砂石礦山原則上應(yīng)按照等高線對整座山體進行規(guī)?；?、夷平式開采。

      基于上述政策，砂石類礦山礦權(quán)出讓，不再選擇性根據(jù)開采砂石礦的品質(zhì)、開采成本及開采難易程度來劃定礦區(qū)范圍，而是傾向以整山出讓，避免因開采形成的采礦邊坡，造成地形地貌景觀破壞和留下潛在的安全隱患，但這種方式會導(dǎo)致礦山企業(yè)的投資成本上升，單位開采成本增加，這與其他大中型礦山礦產(chǎn)開采有顯著的差別，因此礦山企業(yè)在申請礦權(quán)前，應(yīng)加強前期的地質(zhì)勘查工作，全面評估目標(biāo)區(qū)域的覆土厚度、砂石質(zhì)量、裂隙分布及風(fēng)化程度等因素。這對于準(zhǔn)確預(yù)估礦山的投入成本和生產(chǎn)成本至關(guān)重要，有助于企業(yè)做出更為理性的投資決策，避免不必要的經(jīng)濟損失。

二、采礦權(quán)價款方面

      2023年4月，財政部、自然資源部和稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》，《辦法》明確了在礦權(quán)出讓時征收競爭確定的成交價，在礦山開采時，按合同約定的礦業(yè)權(quán)出讓收益率逐年征收采礦權(quán)出讓收益，即礦權(quán)出讓收益=采礦權(quán)+逐年征收的采礦權(quán)出讓收益。其中逐年征收部分=年度礦產(chǎn)品銷售收入x礦業(yè)權(quán)出讓收益率。

      價款分為兩部分進行征收，其中一部分還實行逐年征收，相比以往一次性按金額征收，大大地減輕了礦山企業(yè)初期財務(wù)壓力。根據(jù)礦產(chǎn)品銷售收入進行征收，也能夠很好地反映礦山企業(yè)實際經(jīng)營狀況，多賣多交，少賣少繳，不僅便于企業(yè)合理安排財務(wù)計劃，還能將企業(yè)納稅進行有效整合，確保稅收的公平性和準(zhǔn)確性。但根據(jù)《辦法》砂石土礦類礦山未納入該政策范圍。鑒于礦山企業(yè)除了每年編制礦山儲量報告之外，還需對料石堆放區(qū)的儲量進行精確測量，以便于準(zhǔn)確計算實際銷售的礦產(chǎn)品數(shù)量。此外，考慮到生態(tài)修復(fù)、超深越界測量等多方面的需求，應(yīng)積極響應(yīng)自然資源部2024年發(fā)布的《關(guān)于深化工程建設(shè)項目“多測合一”改革的通知》（自然資辦函〔2024〕1729號），推動“多測合一”工作的實施，以簡化流程、降低成本，提高效率。

三、用地政策方面

      采礦用地來源有兩類：一是歷史上已有的采礦區(qū)、民采點的采礦用地。二是礦權(quán)出讓需辦理建設(shè)用地報批手續(xù)并對用地地類進行調(diào)整，由其他地類調(diào)整為采礦用地，但僅限于礦權(quán)設(shè)置范圍。2022年自然資源部下發(fā)了《自然資源部關(guān)于做好采礦用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202號），對納入國家重大項目清單的采礦項目用地及省級人民政府重大項目清單的采礦項目用地，在按照現(xiàn)行規(guī)定辦理建設(shè)用地審批手續(xù)時，由部直接配置建設(shè)用地計劃指標(biāo)。對未納入的，在按照現(xiàn)行規(guī)定辦理建設(shè)用地審批手續(xù)時，可使用以存量土地處置規(guī)模為基礎(chǔ)核算的計劃指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)。除此之外，地方政府和采礦企業(yè)還可以通過將采礦項目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤，解決計劃指標(biāo)和耕地占補平衡問題。

      對納入國家重大項目清單的采礦項目特指以大型礦山為主的戰(zhàn)略性（鐵、煤、銅）礦產(chǎn)資源，這類礦山可以由國家直接配置建設(shè)用地計劃指標(biāo)，而小型礦山則不行。大型礦山礦區(qū)面積大，逐步轉(zhuǎn)為地下開采，用于礦山的生產(chǎn)、運輸、加工作業(yè)空間相對較大，小型礦山礦區(qū)面積小，大部分為露天礦山，多數(shù)用于開采作業(yè)。按文件要求，堆料區(qū)、棄土區(qū)、加工區(qū)等需要通過國家征收、集體建設(shè)用地入股、聯(lián)營等方式保障采礦用地合理需求，這對小型礦山采礦用地的辦理也是極其困難的。多家采石場，按照2024年以前政策要求，礦山企業(yè)需按規(guī)定建設(shè)成綠色礦山，比如在生產(chǎn)作業(yè)這塊，需要搭建廠棚，礦山企業(yè)無用地保障，只能占用林地、耕地等進行搭建，搭建后又是違法占地，不搭建也影響礦山后續(xù)正常運轉(zhuǎn)。根據(jù)《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。湖南省郴州市蘇仙區(qū)作為全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點區(qū)，不久前通過以集體土地入市方式解決礦山企業(yè)用地問題。據(jù)了解，礦山企業(yè)也都傾向于這種方式，相信隨著礦業(yè)用地制度的不斷完善，礦山用地問題也會得到有效解決。

      根據(jù)《自然資源部關(guān)于做好采礦用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202號）文件要求，可以對本地區(qū)歷史遺留采礦用地進行復(fù)墾修復(fù)并使用騰退指標(biāo)保障礦山用地。隨著用地制度的完善，該政策得以貫徹執(zhí)行。以湖南省某縣為例，2023年實施歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)項目，項目修復(fù)面積1000余畝，其中采礦用地約500畝，可產(chǎn)生騰退指標(biāo)約500畝。該縣20個生產(chǎn)礦山，礦山企業(yè)平均配置約25畝采礦用地指標(biāo)，騰退約500畝的采礦用地指標(biāo)可有效緩解礦山企業(yè)用地緊張問題。這就需要礦山開發(fā)設(shè)計合理布局，提前統(tǒng)籌規(guī)劃礦山用地，處理好地類變更和土地用途管制銜接。政策執(zhí)行時，地方政府可收取騰退指標(biāo)占用費，若按5萬元/畝，可獲取約2500萬元專項騰退指標(biāo)費用，為地方政府獲取財政收益。

四、礦山生態(tài)修復(fù)及綠色礦山建設(shè)方面

      自然資源部于近期下發(fā)了《自然資源部關(guān)于進一步加強生產(chǎn)礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)管工作的通知（征求意見稿）》，明確了推動和落實礦山“邊開采、邊修復(fù)”的工作舉措，這是礦山生態(tài)修復(fù)保護工作中一次重大改革。礦山企業(yè)需按照本礦山生態(tài)保護修復(fù)方案每年制定年度修復(fù)計劃，并予以實施。但一般小型礦山礦區(qū)面積小、生產(chǎn)規(guī)模小，采礦權(quán)有效期不超過5年，因此礦山修復(fù)效果可能不夠明顯。例如，湖南省某縣某礦山企業(yè)采礦區(qū)面積為0.018平方公里，加上礦山加工區(qū)、堆料區(qū)、棄土區(qū)總面積約0.03平方公里（約45畝）。在小型礦山采礦用地未予有力的政策保障下，礦山用地緊張。按照礦山開采規(guī)范，需進行階梯式開采，若在采礦權(quán)有限期內(nèi)的5年內(nèi)對先開采的上部階梯進行復(fù)綠工程修復(fù)，接下來幾年內(nèi)仍需對修復(fù)區(qū)進行開采，這使得之前的修復(fù)及管護成效大打折扣。因此，對小型礦山來說，在階梯式開采情況下，礦山修復(fù)范圍就會更加受到限制。

      根據(jù)自然資源部2017年下發(fā)的《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》（國土資規(guī)〔2017〕4號）的文件要求，新建礦山全部達到綠色礦山建設(shè)要求，生產(chǎn)礦山加快改造升級，逐步達到要求。2024年4月，七個部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強綠色礦山建設(shè)的通知》（自然資規(guī)〔2024〕1號），對綠色礦山建設(shè)要求進行了調(diào)整，文件要求，持證在產(chǎn)的90%大型礦山、80%中型礦山要達到綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，參照綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)加強小型礦山管理，以湖南省某縣為例，小型礦山綠色礦山建設(shè)費用不少于1500萬元，這些利好政策對于小型礦山長遠發(fā)展是有益的。

      年度計劃能夠確保礦山企業(yè)履行“邊生產(chǎn)、邊修復(fù)、邊治理”責(zé)任，根據(jù)小型礦山企業(yè)礦產(chǎn)開采規(guī)模、用地保障等政策實際，建議適當(dāng)放寬小型礦山的年度修復(fù)計劃年限，調(diào)整為兩年，或由地方主管部門對年度計劃內(nèi)容進行進一步優(yōu)化，建議實施修復(fù)工程1年，實施重點管護1年。同時，各礦山企業(yè)需認真把關(guān)《礦山生態(tài)修復(fù)方案》的工程建設(shè)內(nèi)容，按照礦山開發(fā)規(guī)劃和布局合理設(shè)計工程措施，積極結(jié)合綠色礦山管理要求，積極穩(wěn)妥有序?qū)嵤┥鷳B(tài)修復(fù)，并做好后續(xù)管護相關(guān)工作。

五、礦業(yè)權(quán)開采管理方面

      為規(guī)范礦業(yè)權(quán)人勘查開采活動監(jiān)管，2024年5月自然資源部下發(fā)了《礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息管理辦法》，按照“誰產(chǎn)生，誰填報”的原則進行填報?！掇k法》明確了，縣級以上人民政府自然資源主管部門可以委托專業(yè)機構(gòu)開展實地核查相關(guān)工作。

      隨著礦山開采從勘查、發(fā)證、開采監(jiān)管等方面政策的完善和優(yōu)化，小型礦山開采也逐步規(guī)范，但對于小型礦山企業(yè)而言，普遍缺乏專業(yè)的技術(shù)人員負責(zé)礦山管理工作，信息填報內(nèi)容多，專業(yè)性強，涉及礦山儲量、修復(fù)、開采“三率”、稅款等內(nèi)容，存在各種隱形的開支與潛在風(fēng)險：一是以礦山生態(tài)修復(fù)年度計劃和年度驗收為例，礦山需要每年度聘請專業(yè)人員編制年度修復(fù)和年度驗收報告。二是隨著開采規(guī)范性，每年礦山權(quán)人開采信息填報及核實也需要聘請專業(yè)的技術(shù)機構(gòu)。三是每年礦山的儲量報告核實，需要聘請測繪單位出具儲量報告。四是礦山難以把控開采邊界及標(biāo)高，存在超深越界開采風(fēng)險。建議礦山企業(yè)根據(jù)工作實際需要靈活聘請專業(yè)技術(shù)人員，進行技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，負責(zé)上述相關(guān)報告編制和信息填報工作，有力節(jié)省企業(yè)開支，規(guī)范信息填報，及時解決企業(yè)發(fā)展過程中存在的突出問題。