為進一步發(fā)揮典型案例的釋法指引功能，江蘇省高級人民法院組織評選出2019年全省環(huán)境資源保護十大典型案例。其中，一宗砂石企業(yè)與當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境局的訴訟引起了筆者注意。

一宗位于生態(tài)紅線內(nèi)的砂石礦權(quán)進行環(huán)評審批時，理應(yīng)確切掌握生態(tài)紅線范圍的主管部門卻將環(huán)評審批通過。而2年后，當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門又發(fā)文撤銷了環(huán)評審批，要求停止建設(shè)，退出生態(tài)紅線。企業(yè)不服，遂訴至法院。

由于撤銷決定所依據(jù)的證據(jù)和理由均不充分，且程序違法，法院判決撤銷環(huán)評審批意見決定違法，但同時企業(yè)位于生態(tài)紅線內(nèi)的事實成立，法院還責令生態(tài)監(jiān)管部門限期重新履責。
 

徐州迅騰物資貿(mào)易有限公司訴徐州市銅山生態(tài)環(huán)境局、徐州市銅山區(qū)人民政府環(huán)評行政許可及行政復(fù)議案

基本案情

2013年8月30日，江蘇省人民政府印發(fā)《關(guān)于江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃的通知》，將徐州市銅山區(qū)圣人窩森林自然保護區(qū)列為徐州市生態(tài)紅線區(qū)域，自然保護區(qū)范圍二級管控區(qū)。2016年9月，徐州迅騰物資貿(mào)易有限公司（以下簡稱迅騰公司）委托安徽通濟環(huán)?？萍加邢薰揪幹啤缎熘菅蛤v物資貿(mào)易有限公司建筑石料用灰?guī)r、磚瓦用頁巖開采項目環(huán)境影響報告書》，載明建設(shè)項目不在江蘇省生態(tài)紅線規(guī)劃一級管控區(qū)和二級管控區(qū)范圍內(nèi)，不涉及銅山區(qū)范圍內(nèi)的生態(tài)紅線區(qū)域，不違背《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域規(guī)劃》。后迅騰公司將上述報告書連同申請書等材料報送徐州市銅山生態(tài)環(huán)境局（以下簡稱銅山生態(tài)局）審批。2016年9月29日，銅山生態(tài)局作出銅環(huán)發(fā)[2016]60號《銅山區(qū)環(huán)保局關(guān)于徐州迅騰物資貿(mào)易有限公司建筑石料用灰?guī)r、磚瓦用頁巖開采項目環(huán)境影響報告書的審批意見》，認為該項目在擬建位置具有環(huán)境可行性，并就該項目設(shè)計、建設(shè)提出具體要求。2018年2月7日，徐州市委辦公室、徐州市政府辦公室印發(fā)《徐州市貫徹落實江蘇省第一環(huán)境保護督察反饋意見整改方案》，認定銅山生態(tài)局違規(guī)審批迅騰公司等3家企業(yè)自然保護區(qū)內(nèi)采石項目環(huán)評文件，責令銅山生態(tài)局對已作出行政許可的項目，依法依規(guī)作出處理，并要求項目停止建設(shè)，并逐步退出生態(tài)紅線保護范圍。

2018年6月27日，銅山生態(tài)局依據(jù)行政許可法第六十九條的規(guī)定對迅騰公司作出《關(guān)于撤銷徐州迅騰物資貿(mào)易有限公司建筑石料用灰?guī)r、磚瓦用頁巖開采項目環(huán)境影響報告書審批意見的決定》，主要內(nèi)容：

1.撤銷《銅山區(qū)環(huán)保局關(guān)于徐州迅騰物資貿(mào)易有限公司建筑石料用灰?guī)r、磚瓦用頁巖開采項目環(huán)境影響報告書的審批意見》；2. 迅騰公司建筑石料用灰?guī)r、磚瓦用頁巖開采項目立即停止項目建設(shè)，并退出生態(tài)紅線保護范圍。該決定依法向迅騰公司進行了送達。2018年8月25日，迅騰公司向銅山區(qū)政府申請行政復(fù)議，請求依法撤銷銅山生態(tài)局對其作出的涉案撤銷環(huán)評審批意見的決定。銅山區(qū)政府于同年10月23日作出（2018）銅行復(fù)字第38號《行政復(fù)議決定書》,對涉案撤銷決定予以維持，并于同年10月24日向迅騰公司送達。迅騰公司不服，訴至法院。

裁判結(jié)果

徐州鐵路運輸法院一審認為，銅山生態(tài)局作為對轄區(qū)內(nèi)自然保護區(qū)進行監(jiān)督檢查的法定職能部門，理應(yīng)確切掌握生態(tài)紅線區(qū)域的名稱、主導生態(tài)功能及范圍等情況，應(yīng)當清楚知道案涉建設(shè)項目所在區(qū)域早在2013年已納入江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃，其在具有核查職責且實際具備核查能力的情況下，以環(huán)評報告評價失實構(gòu)成以欺騙手段取得行政許可為由作出撤銷決定，該撤銷決定所依據(jù)的證據(jù)和理由并不充分；行政許可法第六十九條共五款，涉及多種可撤銷行政許可的情形，銅山生態(tài)局在涉案撤銷決定中不指明適用的具體條、款、項，屬于適用法律不明確；銅山生態(tài)局作出涉案撤銷決定作出前，未說明理由、未聽取迅騰公司陳述申辯，程序不合法。一審法院判決撤銷了銅山生態(tài)局作出的撤銷決定和銅山區(qū)政府的行政復(fù)議決定。銅山生態(tài)局不服提出上訴，后又申請撤回上訴。

南京環(huán)境資源法庭二審認為：

一、銅山生態(tài)局主張迅騰公司以欺騙的手段獲得行政許可依據(jù)不足。生態(tài)紅線區(qū)域系環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)當掌握的事項。案涉項目是否在生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)系銅山生態(tài)局依職權(quán)應(yīng)當核查的重要內(nèi)容，不管迅騰公司提交的環(huán)評報告對案涉建設(shè)項目是否在生態(tài)紅線區(qū)域的表述準確與否，銅山生態(tài)局都應(yīng)當依照生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃對建設(shè)項目環(huán)境影響評價進行審查。雖然迅騰公司提交的環(huán)評文件對項目是否在江蘇省生態(tài)紅線規(guī)劃管控區(qū)范圍內(nèi)表述錯誤，但沒有證據(jù)證明該錯誤構(gòu)成瞞報或者欺騙。上訴人主張迅騰公司以欺騙的手段獲得行政許可，該主張缺乏事實依據(jù)。

二、被訴行政行為違反法定程序。撤銷行政許可系行政機關(guān)履行行政許可職能的行為，同樣屬于實施行政許可行為，應(yīng)當依照行政許可法第七條規(guī)定，保障行政相對人的陳述權(quán)、申辯權(quán)。但銅山生態(tài)局作出被訴撤銷決定前，未說明理由，也未聽取迅騰公司的陳述、申辯意見，行政程序不合法。

三、原審未判決被告重新作出行政行為不當。案涉建設(shè)項目位于江蘇省生態(tài)紅線規(guī)劃管控區(qū)，銅山生態(tài)局在對迅騰公司的環(huán)境影響評價報告進行審批時，并未對建設(shè)項目是否符合自然保護區(qū)功能定位進行審查。因該事項涉及自然保護區(qū)生態(tài)保護，屬于涉及國家利益和社會公共利益之事項，人民法院在作出撤銷被訴行政行為之時，為維護國家利益和社會公共利益，理應(yīng)依照行政訴訟法第七十條之規(guī)定，判決被告重新作出行政行為。

四、銅山生態(tài)局的撤回上訴申請不符合法律規(guī)定。鑒于一審法院應(yīng)當判決被告重新作出行政行為而未予判決，準予撤回上訴，不利于維護國家利益和社會公共利益，應(yīng)依法駁回銅山生態(tài)局的撤回上訴申請。綜上，二審法院在維持一審行政判決之基礎(chǔ)上，判決責令銅山區(qū)生態(tài)局限期重新作出處理。

典型意義

本案涉及生態(tài)紅線保護范圍內(nèi)違法批準建設(shè)項目的清退與監(jiān)管。生態(tài)保護紅線的實質(zhì)是生態(tài)環(huán)境安全的底線，國家劃定生態(tài)紅線的目的是建立最為嚴格的生態(tài)保護制度，對生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求，從而促進人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一。生態(tài)保護紅線具有系統(tǒng)完整性、強制約束性、協(xié)同增效性、動態(tài)平衡性、操作可達性等特征。生態(tài)紅線保護規(guī)劃是生態(tài)環(huán)境行政主管部門建設(shè)項目環(huán)評審查批準的重要依據(jù)，是生態(tài)環(huán)境行政主管部門應(yīng)當清楚知曉并熟練掌握的基本事項，是應(yīng)當主動對照核查的內(nèi)容。建設(shè)項目申請人提交的環(huán)評報告中關(guān)于項目是否在生態(tài)紅線區(qū)的描述或陳述是否真實、準確，不能成為生態(tài)環(huán)境行政主管部門錯誤審批甚至違法審批的理由和借口。案涉建設(shè)項目事實上位于江蘇省生態(tài)紅線管控區(qū)內(nèi)，原建設(shè)項目環(huán)評審批意見缺乏依據(jù)，應(yīng)予撤銷。但撤銷環(huán)評審批意見的實質(zhì)也是一種實施行政許可的行政行為，生態(tài)環(huán)境行政主管部門應(yīng)當在作出撤銷決定時充分說明理由，并保障被許可人及利害關(guān)系人的陳述權(quán)、申辯權(quán)。人民法院在審判環(huán)資行政案件中，除了要監(jiān)督生態(tài)監(jiān)管機關(guān)依法行使職權(quán)，保護相對人合法權(quán)益，還要側(cè)重于生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護，選擇適用恰當?shù)牟门蟹绞?，防范和避免生態(tài)環(huán)境損害行為發(fā)生和損害后果擴大，維護國家利益和社會公共利益。

本案銅山生態(tài)局以迅騰公司騙取環(huán)評審批為由作出撤銷環(huán)評審批意見決定，該撤銷決定所依據(jù)的證據(jù)和理由均不充分，且未聽取迅騰公司陳述申辯意見，程序違法，一審法院據(jù)此判決撤銷符合法律規(guī)定。但撤銷決定被判決撤銷后，違法環(huán)評許可仍然存在，建設(shè)項目占用生態(tài)紅線問題尚未得到處理，故一審法院應(yīng)當在作出撤銷判決之時，還需要責令行政機關(guān)重新作出處理。二審法院基于公共利益考慮在維持一審判決基礎(chǔ)上，增加了責令生態(tài)監(jiān)管部門限期重新履責的判決內(nèi)容，為同類案件處理提供了積極指引。