采礦權(quán)承包與非法采礦罪

作者：周光權(quán)（清華大學(xué)法學(xué)院教授）

刑法第三百四十三條非法采礦罪的入罪前提是未取得采礦許可證擅自采礦。最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（2016年11月28日）第二條規(guī)定，未取得采礦許可證包括以下情形：

（1）無(wú)許可證的；

（2）許可證被注銷、吊銷、撤銷的；

（3）超越許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍或者開采范圍的；

（4）超出許可證規(guī)定的礦種的（共生、伴生礦種除外）；

（5）其他未取得許可證的情形。實(shí)務(wù)中認(rèn)為，非法轉(zhuǎn)讓采礦許可證的，實(shí)際從事采礦事務(wù)者的行為屬于第五項(xiàng)“其他未取得許可證的情形”。

采礦權(quán)，是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。取得采礦許可證的單位或者個(gè)人是采礦權(quán)人。采礦權(quán)系通過(guò)行政許可方式取得的物權(quán)，根據(jù)礦產(chǎn)資源法第六條的規(guī)定，除按下列規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓外，探礦權(quán)、采礦權(quán)不得轉(zhuǎn)讓：

（1）探礦權(quán)人有權(quán)在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行規(guī)定的勘查作業(yè)，有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)。探礦權(quán)人在完成規(guī)定的最低勘查投入后，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人。

（2）已取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營(yíng)，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形而需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦。由此可見(jiàn)，采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過(guò)相關(guān)主管部門的批準(zhǔn)。

由于相關(guān)礦產(chǎn)資源管理法律、法規(guī)對(duì)于采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓有嚴(yán)格限制，合法轉(zhuǎn)讓門檻高、周期長(zhǎng)，難于實(shí)現(xiàn)，因此，實(shí)務(wù)中，變相轉(zhuǎn)讓采礦許可證的情形為數(shù)不少，當(dāng)事人之間的類似約定應(yīng)當(dāng)無(wú)效。對(duì)此，民法典第一百五十三條規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無(wú)效?！短降V權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第十五條規(guī)定，禁止以承包等方式擅自將采礦權(quán)轉(zhuǎn)給他人進(jìn)行采礦。顯而易見(jiàn)，這里禁止的是以承包方式“擅自轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)”，即當(dāng)事人之間不能簽訂及履行名為承包、實(shí)為采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的合同，但并不禁止涉及采礦權(quán)的承包經(jīng)營(yíng)合同。

當(dāng)然，由于變相的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同與采礦權(quán)承包經(jīng)營(yíng)合同之間往往是“一紙之隔”，實(shí)務(wù)中，將涉及采礦權(quán)承包的情形認(rèn)定為非法轉(zhuǎn)讓采礦許可證，進(jìn)而成立非法采礦罪中“其他未取得許可證的情形”的判決也是存在的。例如，A公司與陳某簽訂合同，將甲礦的采礦工程發(fā)包給陳某，由陳某組織施工。A公司按生產(chǎn)每噸礦石支付陳某一方勞動(dòng)工資90元。后陳某開始組織人員在A公司甲礦井清渣并開采礦石直至案發(fā)。對(duì)于本案，檢察機(jī)關(guān)指控被告人陳某未取得采礦許可證，非法開采鐵礦石1萬(wàn)余噸，價(jià)值為200余萬(wàn)元，造成礦產(chǎn)資源嚴(yán)重破壞，構(gòu)成非法采礦罪。被告人陳某辯解其沒(méi)有在A公司的甲礦井非法采礦，其通過(guò)交納管理費(fèi)、承包費(fèi)等形式合法取得了甲礦井的采礦資格，其開采礦石均由A公司提供電力機(jī)車將礦石拉出礦井。就此類案件而言，多數(shù)情況下法院會(huì)認(rèn)同指控意見(jiàn)，對(duì)被告人以非法采礦罪定罪處罰；僅在少數(shù)案件中，法院可能以地質(zhì)大隊(duì)所作出的儲(chǔ)量報(bào)告不具備證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性，省級(jí)國(guó)土資源廳以此儲(chǔ)量報(bào)告作為鑒定材料作出的礦產(chǎn)資源價(jià)值鑒定不能作為定案依據(jù)為由，對(duì)指控不予認(rèn)可，認(rèn)定被告人無(wú)罪。總而言之，在刑事司法中，對(duì)于采礦權(quán)承包極有可能被認(rèn)定為行為人以合法形式掩蓋非法目的，從而易于肯定被告人構(gòu)成本罪。但是，這種立場(chǎng)沒(méi)有顧及礦產(chǎn)資源管理法律法規(guī)、合同法等的立場(chǎng)，對(duì)刑法謙抑性原則沒(méi)有給予充分重視。

在這里，問(wèn)題的關(guān)鍵是厘清采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓和采礦權(quán)承包經(jīng)營(yíng)的界限。采礦權(quán)承包經(jīng)營(yíng)體現(xiàn)的是采礦權(quán)人對(duì)開采作業(yè)的選擇權(quán)：對(duì)礦產(chǎn)資源親力親為、自行開采？還是讓他人提供開采的勞務(wù)，或與他人共同完成開采任務(wù)？對(duì)于采礦權(quán)人，應(yīng)當(dāng)允許其自由行使采礦權(quán)，即賦予其與他人共同進(jìn)行采掘活動(dòng)，或者將其開采權(quán)所包含的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)交由他人行使的權(quán)利。如此一來(lái)，對(duì)于采礦許可權(quán)的承包經(jīng)營(yíng)就不應(yīng)該輕易用刑事手段予以禁止。

一般來(lái)說(shuō)，具備下列情形之一，即便當(dāng)事人之間在履行合同過(guò)程中發(fā)生爭(zhēng)議，進(jìn)而引起刑事司法部門關(guān)注的，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為民事領(lǐng)域可以妥當(dāng)處理的采礦權(quán)承包經(jīng)營(yíng)糾紛，不屬于刑事領(lǐng)域變相轉(zhuǎn)讓采礦許可證，不宜認(rèn)定為犯罪。這些情形大致包括：

（1）發(fā)包人作為采礦權(quán)人從未退出礦山管理，持續(xù)履行采礦權(quán)人的開采量、開采流程控制，以及環(huán)境資源保護(hù)、安全監(jiān)管等法定義務(wù)的，采礦權(quán)主體事實(shí)上并未發(fā)生變更的，應(yīng)認(rèn)定為承包人僅從事勞務(wù)。在前述案例中，當(dāng)事人雙方在合同中約定承包人每開采一噸礦產(chǎn)，發(fā)包人給承包人90元報(bào)酬，這表明承包人并不享有礦產(chǎn)的所有權(quán)。在刑事上，將這種典型的勞務(wù)承包認(rèn)定為非法轉(zhuǎn)讓采礦許可證，明顯是不合適的。

（2）實(shí)際負(fù)責(zé)采礦事務(wù)的承包人使用發(fā)包人的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證等證照進(jìn)行開采作業(yè)，在出現(xiàn)生產(chǎn)、作業(yè)違章行為時(shí)，接受處罰的主體也是發(fā)包人，以及承包期限固定，但與采礦許可證所載明的期限通常并不絕對(duì)相同的，合同都不屬于以承包為名變相轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的范疇。

（3）發(fā)包人對(duì)開采后的礦產(chǎn)資源的流向及買賣價(jià)格結(jié)算等極為關(guān)注，甚至委派專人參與有關(guān)管理事務(wù)的，應(yīng)當(dāng)肯定承包合同的效力。

與之相反，當(dāng)事人之間雖簽訂了采礦權(quán)承包合同，但其中約定發(fā)包人放棄對(duì)礦山的管理，除收取固定費(fèi)用或者收益外，不再履行作為采礦權(quán)人的所有法定義務(wù)，未參與采礦日常經(jīng)營(yíng)管理，亦不再承擔(dān)任何法律責(zé)任的，或者承包約定的期限很長(zhǎng)，與采礦許可證的有效期限幾乎重合，以及承包人提供所有固定資產(chǎn)投資，獨(dú)享開采經(jīng)營(yíng)權(quán)益、承擔(dān)開采經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，從礦產(chǎn)資源的占有、處分中直接獲得收益的，都更符合名為承包經(jīng)營(yíng)合同，實(shí)為采礦權(quán)變相轉(zhuǎn)讓的特征，有成立非法采礦罪的余地。

回到前述案例的定性問(wèn)題，A公司將甲礦的采礦工程發(fā)包給陳某，約定A公司按生產(chǎn)每噸礦石支付陳某一方的工資，這屬于勞務(wù)提供型采礦權(quán)承包，并不為民事法律、礦產(chǎn)資源管理法規(guī)所禁止，民法典第一百五十三條、民法典合同編的相關(guān)規(guī)定，以及《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第十五條都并不否認(rèn)當(dāng)事人之間協(xié)議的有效性。在此前提下，如果僅認(rèn)可A公司有權(quán)發(fā)包，但否認(rèn)陳某可以承包，在法理上也是講不通的。當(dāng)然，如果A公司在委托陳某開采過(guò)程中，指使、縱容陳某超越A公司采礦許可證載明的礦區(qū)范圍、采礦范圍、開采量、礦產(chǎn)開采礦種類開采的，也屬于A公司“未取得采礦許可證”采礦，陳某是否與之一起構(gòu)成共犯的問(wèn)題，已非本文所討論的主題。