國家安全監(jiān)管總局國家煤礦安監(jiān)局關于印發(fā)《煤礦安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》的通知

安監(jiān)總煤裝〔2017〕64號

各產(chǎn)煤省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設兵團煤炭行業(yè)管理部門、煤礦安全監(jiān)管部門，各省級煤礦安全監(jiān)察局：

《煤礦安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》已經(jīng)國家安全監(jiān)管總局2017年第5次局長辦公會議審議通過，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

國家安全監(jiān)管總局

國家煤礦安監(jiān)局

2017年6月7日

煤礦安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃

為貫徹落實黨中央、國務院關于加強安全生產(chǎn)工作的決策部署，遏制煤礦重特大事故，實現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)形勢根本好轉，根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》《安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》，制定本規(guī)劃。

一、現(xiàn)狀與形勢

（一）主要成效。

黨中央、國務院將安全生產(chǎn)納入“四個全面”總體戰(zhàn)略布局，采取一系列措施加強和改進安全生產(chǎn)工作，推動經(jīng)濟社會科學發(fā)展、安全發(fā)展。黨的十八大以來，習近平總書記作出一系列重要指示，強調(diào)必須堅守“發(fā)展決不能以犧牲安全為代價”這條不可逾越的紅線。李克強總理強調(diào)，要以對人民群眾生命高度負責的態(tài)度，堅持預防為主、標本兼治，切實落實和強化安全生產(chǎn)主體責任，筑牢安全防線。

各地區(qū)、各部門和各煤礦企業(yè)認真貫徹落實黨中央、國務院的重要決策部署，強化紅線意識，堅持安全發(fā)展，逐步建立健全“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的安全生產(chǎn)責任體系，強化煤礦安全法治建設，完善監(jiān)管監(jiān)察體制，創(chuàng)新工作機制，提升執(zhí)法效能，加快淘汰落后和其他不符合產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)能，推動安全科技進步，開展煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)標準化建設和隱患排查治理體系建設，夯實煤礦安全基礎，提升重大災害治理和應急救援能力，有力促進了煤礦安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉。2015年與2010年相比，煤炭產(chǎn)量由32.4億噸上升至37.5億噸；事故起數(shù)及死亡人數(shù)分別由1403起、2433人減少至352起、598人，分別下降74.9%和75.4%；重特大事故起數(shù)及死亡人數(shù)分別由24起、532人減少至5起、85人，分別下降79.2％和84％；煤礦百萬噸死亡率由0.749下降至0.162，下降78.4％，全面完成了煤礦安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃確定的指標。

（二）重大挑戰(zhàn)。

一是煤礦重大災害依然嚴重。我國井工煤礦數(shù)量占97%，開采條件復雜。隨著開采深度增加，煤與瓦斯突出、沖擊地壓、水害、熱害等災害威脅日益嚴重，復合災害加劇。資源整合小型煤礦致災因素普查不到位，災害事故風險大。

二是煤礦安全保障能力仍比較低。截至2015年底，全國煤礦仍有9598處。其中，9萬噸/年及以下小型煤礦4364處，數(shù)量占45.5％。大多數(shù)小型煤礦安全條件差、裝備簡陋，從業(yè)人員安全素質(zhì)和專業(yè)技能低；尤其是高瓦斯和煤與瓦斯突出等災害嚴重的小型煤礦，基本不具備災害防治能力。

三是煤礦職業(yè)病危害形勢嚴峻。煤礦塵肺病和矽肺病人數(shù)仍占全國塵肺病人數(shù)半數(shù)以上。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，煤礦工人的職業(yè)健康逐漸成為社會關注的焦點，對職業(yè)病危害的防治將成為今后煤礦安全生產(chǎn)的突出矛盾和重點問題。

（三）重要機遇。

一是安全生產(chǎn)得到高度重視。黨中央、國務院對安全生產(chǎn)工作作出一系列重大決策部署，出臺《中共中央國務院關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》，為煤礦安全生產(chǎn)也提供了強大政策支持。

二是科技進步為煤礦安全提供有力支撐。煤礦瓦斯突出機理、軟巖工程力學理論和卸壓開采、瓦斯抽采、煤與瓦斯共采、水害預測預報等關鍵技術不斷取得創(chuàng)新成果，為煤礦災害治理提供了重要支撐。煤礦建設、生產(chǎn)技術裝備不斷發(fā)展，國家大力推進“機械化換人，自動化減人”工程，將有效促進煤礦安全生產(chǎn)。

三是強化監(jiān)管監(jiān)察為煤礦安全提供重要保障。自1999年煤礦安全監(jiān)察管理體制改革以來，逐步形成了國家煤礦安全監(jiān)察局、26個省級煤礦安全監(jiān)察局和76個區(qū)域監(jiān)察分局的三級垂直監(jiān)察體系。地方各級政府根據(jù)實際情況明確了煤礦安全監(jiān)管部門及其職責，屬地監(jiān)管得到落實和加強。“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的工作體制不斷完善，為煤礦安全生產(chǎn)形勢持續(xù)好轉提供了保障。

二、指導思想和規(guī)劃目標

（一）指導思想。

全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記等中央領導同志重要指示批示精神，牢固樹立紅線意識和安全發(fā)展觀念，堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，堅持目標導向和問題導向相統(tǒng)一，堅持依法治安、科技強安、基礎保安同推進，堅持源頭管控、過程嚴控、事故防控相統(tǒng)籌，堅持企業(yè)主體、政府監(jiān)管、全社會共治相協(xié)調(diào)，以貫徹落實《中共中央國務院關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》為主線，著力推進煤礦安全法治建設，有效遏制煤礦重特大事故，提升職業(yè)健康水平，與全面建成小康社會同步，實現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)形勢根本好轉。

（二）基本原則。

——以人為本，生命至上。堅持發(fā)展決不能以犧牲安全為代價，更加注重職業(yè)健康，改善礦工作業(yè)環(huán)境。

——源頭管控，標本兼治。加強風險預控和事故隱患排查治理，將安全生產(chǎn)貫穿于規(guī)劃、設計、建設和生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)，防范事故風險。

——深化改革，創(chuàng)新驅動。堅持目標和問題導向，深化體制機制改革，大力推進依法治理，健全落實安全生產(chǎn)責任制；推進煤礦機械化、自動化、信息化、應急救援和災害治理關鍵技術攻關，推動科技、人才和管理創(chuàng)新。

——提升能力，依法行政。全面加強煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察能力建設，規(guī)范執(zhí)法行為，提升執(zhí)法效能，推進標準公開、程序公開、結果公開，實現(xiàn)由行政強制管理向依法治理和經(jīng)濟手段轉變。

（三）規(guī)劃目標。

到2020年，煤礦死亡人數(shù)持續(xù)下降，重特大事故得到有效遏制，職業(yè)病危害防治取得積極進展，達到中等發(fā)達國家安全水平，煤礦安全生產(chǎn)形勢實現(xiàn)根本好轉。主要規(guī)劃指標如下：

——煤礦死亡人數(shù)下降15%以上；

——煤礦百萬噸死亡率下降15％以上；

——煤礦重特大事故得到有效遏制；

——煤礦職業(yè)病危害防治取得積極進展。

三、主要任務

（一）全面推進煤礦安全法治化水平。

1.修訂和完善煤礦安全法規(guī)和規(guī)章標準。

協(xié)助有關部門制修訂《安全生產(chǎn)法實施條例》《煤礦安全監(jiān)察條例》《礦山安全法》。進一步完善《煤礦安全規(guī)程》相關規(guī)章，加快制修訂煤礦安全生產(chǎn)領域強制性國家標準，逐步縮減推薦性行業(yè)標準規(guī)模。

2.進一步提升執(zhí)法規(guī)范化水平。

明確權力清單、責任清單和執(zhí)法程序，落實“雙隨機一公開”要求，制定行政職權運行流程圖，健全問責機制，規(guī)范事中和事后監(jiān)管。用好監(jiān)察執(zhí)法手冊，細化執(zhí)法內(nèi)容，量化執(zhí)法標準。加強執(zhí)法監(jiān)督，依法規(guī)范執(zhí)法程序和自由裁量權，防止濫用職權。

3.嚴格依法依規(guī)調(diào)查處理事故。

堅持依法依規(guī)、實事求是、科學嚴謹、注重實效的原則和“四不放過”的要求開展事故調(diào)查工作。注重從技術層面查清事故原因，強化事故警示教育，完善事故暴露問題整改督辦機制，用事故教訓推動煤礦安全工作。

4.深化安全生產(chǎn)誠信體系建設。

建設與社會征信系統(tǒng)對接的企業(yè)和個人安全生產(chǎn)征信系統(tǒng)，實行安全生產(chǎn)失信聯(lián)合懲戒機制，構造煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)誠信體系。

（二）完善安全生產(chǎn)責任體系。

5.強化煤礦企業(yè)主體責任落實。

嚴格企業(yè)負責人責任管理，依法設置安全生產(chǎn)管理機構、配備安全管理人員，建立健全各級負責人、各部門、各崗位安全生產(chǎn)責任制和煤礦安全生產(chǎn)管理制度，改善安全生產(chǎn)條件，確保安全生產(chǎn)。

6.完善各層級安全生產(chǎn)監(jiān)管責任。

健全“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的安全生產(chǎn)責任體系。厘清國家層面和地方層面安全監(jiān)管監(jiān)察的職責定位，合理劃分各級安全監(jiān)管監(jiān)察部門執(zhí)法責任、執(zhí)法邊界和管理范圍。

7.完善安全生產(chǎn)失職追責機制。

建立安全生產(chǎn)政策措施落實情況第三方評估和社會評價機制。加大對企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)行為、隱瞞重大事故隱患的責任追究力度，發(fā)生生產(chǎn)安全事故并構成犯罪的，依法追究主要負責人和相關責任人的刑事責任。

（三）推進煤礦安全基礎建設。

8.推進煤礦安全生產(chǎn)標準化建設。

落實煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)標準化建設主體責任，構造風險分級管控、隱患排查治理和安全質(zhì)量達標“三位一體”安全生產(chǎn)標準化體系。推進“雙重預防性工作機制”，規(guī)范煤礦安全生產(chǎn)行為，強化達標煤礦動態(tài)監(jiān)管。

9.強化安全宣傳培訓。

擴大與煤礦安全緊密相關專業(yè)的人才培養(yǎng)規(guī)模，加強煤炭類職業(yè)技術學校建設，強化企業(yè)安全培訓的主體責任，加強煤礦“三項崗位”人員和從業(yè)人員教育培訓，強化煤礦從業(yè)人員技能培訓。

（四）提升煤礦安全保障能力。

10.深化煤礦準入和退出。

“十三五”前三年原則上停止新建煤礦項目和新增產(chǎn)能的技術改造項目安全設施設計審批。確需新建煤礦的，嚴格審核經(jīng)投資主管部門核準項目的安全設施設計。加快淘汰落后產(chǎn)能和9萬噸/年及以下小煤礦，及采用國家明令禁止使用的采煤工藝且無法實施技術改造的煤礦。引導停產(chǎn)停建煤礦，開采深度超過1200米的礦井，非機械化開采的煤礦，長期虧損、資不抵債、扭虧無望，無法保證正常安全投入的煤礦等有序退出。

11.推進煤礦機械化自動化、信息化、智能化改造。

優(yōu)化煤礦采掘部署和生產(chǎn)系統(tǒng)。小型礦井加快機械化改造，實現(xiàn)采掘機械化；大中型礦井推進通風、提升、運輸?shù)认到y(tǒng)自動化改造，無人工作面、無人值守等；發(fā)展大型高效集約化礦井和大型露天煤礦，提升煤礦綜合機械化和自動化水平。

12.提升煤礦信息化和災害事故監(jiān)控預警水平。

推進煤礦信息化建設，實現(xiàn)煤礦生產(chǎn)、安全、調(diào)度和辦公系統(tǒng)集成管理；推進煤礦安全監(jiān)控系統(tǒng)升級改造，實現(xiàn)對瓦斯、水、火、沖擊地壓等風險的實時監(jiān)控和預警。

（五）創(chuàng)新安全監(jiān)管監(jiān)察機制。

13.改進煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察方式。

明確地方各級負有煤礦安全監(jiān)管職責部門的事權分工，按照分類分級和“誰主管誰負責”原則確定煤礦企業(yè)監(jiān)管主體層級。貫徹執(zhí)行《安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法手冊》《煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法手冊》等，規(guī)范煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法。推進煤礦職業(yè)安全健康工作一體化。建立計劃監(jiān)察和雙隨機抽查工作機制，建立定期與不定期相結合、明查與暗訪相結合、日常檢查與專項督查相結合的常態(tài)化安全生產(chǎn)檢查機制。建立健全巡查工作機制。

14.提高監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法信息化水平。

建設煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察信息聯(lián)通共享平臺。完善煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察基礎數(shù)據(jù)庫和業(yè)務資源數(shù)據(jù)庫，建立全國煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法信息系統(tǒng)，煤礦企業(yè)風險預警與防控系統(tǒng)、事故調(diào)查處理業(yè)務系統(tǒng)，指導推動煤礦企業(yè)完善隱患自查自報系統(tǒng)等，實現(xiàn)業(yè)務數(shù)據(jù)采集自動化，執(zhí)法信息管理網(wǎng)絡化，執(zhí)法依據(jù)規(guī)范化。

15.優(yōu)化全國煤礦安全監(jiān)察力量。

進一步明晰監(jiān)管、監(jiān)察邊界，確定事權，明確職責，加強基層監(jiān)管監(jiān)察隊伍建設。結合全國各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整情況，將煤礦安全監(jiān)察有生力量調(diào)整傾斜到煤礦數(shù)量多、區(qū)域產(chǎn)能大、災害嚴重和事故多發(fā)地區(qū)。

（六）深化重大災害治理。

16.深化煤礦致災因素普查。

堅持深化煤礦致災因素普查。確定事權，明確職責，加強基礎工作,重點普查采空區(qū)范圍、地質(zhì)構造、導（含）水體、富水區(qū)和瓦斯及應力異常區(qū)域，指導礦區(qū)規(guī)劃、資源整合、礦井設計、安全生產(chǎn)措施制定等工作。

17.深化瓦斯災害治理。

樹立瓦斯超限就是事故的理念。推進煤與瓦斯突出和高瓦斯礦井先抽后建、先抽后掘、先抽后采，預抽達標。落實瓦斯超限必須停電、撤人、停產(chǎn)分析整改、依法追究責任等制度。強化瓦斯預抽和現(xiàn)場管理，實現(xiàn)由措施型向工程型轉變、由局部治理向區(qū)域治理轉變，做到抽掘采平衡。

18.提升礦井水害等災害防治能力。

推進水害防治工作由過程治理為主向源頭預防為主、由局部治理為主向區(qū)域治理為主、由井下治理為主向井上下結合治理、由措施防范為主向工程治理為主、由治水為主向治保結合“五個轉變”，重點防治老空水、承壓水、頂板水和地表水“四類水害”，有效防范和遏制水害事故。優(yōu)化開采設計，建立火災、沖擊地壓等災害監(jiān)測預報系統(tǒng)，落實煤層自然發(fā)火防治措施，強化火災、沖擊地壓和提升運輸?shù)葹暮κ鹿史乐瘟Χ取?br />
（七）強化應急管理。

19.提升煤礦事故應急處置能力。

建立健全煤礦企業(yè)應急救援組織，完善規(guī)章制度和應急救援預案。建立完善礦井安全避險系統(tǒng)、人員位置監(jiān)測系統(tǒng)、應急通信系統(tǒng)，提高井下作業(yè)人員自救互救、安全避險能力和應急管理與救援決策水平。

20.完善煤礦應急救援體系。

建設國家安全生產(chǎn)應急救援綜合指揮平臺和應急通信保障系統(tǒng)，強化應急救援機構和事故現(xiàn)場的遠程通信指揮保障。探索建立市場經(jīng)濟下礦山救護隊伍社會化建設與運行管理模式，培育市場化、專業(yè)化救援組織。

（八）提升煤礦職業(yè)健康水平。

21.推進煤礦職業(yè)健康基礎建設。

督促煤礦企業(yè)落實主體責任，加強煤礦職業(yè)病危害防治責任體系、規(guī)章制度、現(xiàn)場管理、工程防護、個體防護、教育培訓、健康監(jiān)護等方面基礎建設。

22.強化重點職業(yè)病危害治理。

推動淘汰煤礦職業(yè)病危害防治落后工藝、材料和設備，組織研發(fā)典型職業(yè)病危害作業(yè)預防控制關鍵技術與裝備。以采掘工作面為防治重點，大力推進清潔生產(chǎn)技術，降低工作環(huán)境粉塵濃度。推進煤礦噪聲、高溫等職業(yè)病危害治理，不斷改善作業(yè)環(huán)境。加強對井下作業(yè)人員個體防護監(jiān)督檢查。

（九）構建社會共治體系。

23.強化安全科技支撐。

搭建“產(chǎn)、學、研、用”相結合的科技攻關和推廣平臺，加大煤礦安全生產(chǎn)先進適用技術推廣應用和落后技術裝備淘汰力度。建立完善專家技術服務機制，著力于查大系統(tǒng)、除大隱患、防大事故。

24.發(fā)揮安全生產(chǎn)責任保險促進作用。

制定安全生產(chǎn)責任保險實施辦法，引入商業(yè)保險，建立社會商業(yè)保險機構參與安全監(jiān)管機制。取消礦山企業(yè)風險抵押金制度,推行煤礦安全生產(chǎn)責任保險。

25.發(fā)揮媒體和社會輿論監(jiān)督作用。

加強對安全風險、事故隱患和責任追究的監(jiān)督。建立煤礦生產(chǎn)安全隱患和違法違規(guī)行為舉報的接報、分類處置制度，加強輿情監(jiān)測應對，強化輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督。

四、重點工程

（一）災害治理工程。

實施煤層氣（煤礦瓦斯）抽采工程，大力推進煤與瓦斯突出礦井先抽后建、先抽后采。實施致災因素普查及治理工程，建設一批瓦斯綜合治理和水害、粉塵、火災、沖擊地壓以及復合災害防治示范工程。

（二）煤礦機械化信息化升級改造工程。

實施機械化改造升級工程，建設一批掘錨運一體化掘進工作面和采煤自動化工作面，加快小型煤礦機械化改造，鼓勵無人值守和遠程監(jiān)控。實施安全監(jiān)控系統(tǒng)升級換代改造，推廣應用先進監(jiān)測技術裝備。

（三）監(jiān)察能力建設工程。

實施煤礦安全監(jiān)察機構工作條件標準化建設，為地方各級煤礦安全監(jiān)察機構完善技術業(yè)務用房，更新補充執(zhí)法專業(yè)裝備、車輛。實施煤礦安全監(jiān)察信息化建設，建立煤礦監(jiān)察執(zhí)法裝備技術支撐中心。

（四）職業(yè)病危害防治工程。

實施煤礦粉塵綜合治理工程。開展職業(yè)病危害防治技術和裝備研究。大力推廣粉塵濃度在線監(jiān)測、高壓噴霧、高效除塵器等先進適用技術裝備。

五、規(guī)劃實施與評估

（一）明確規(guī)劃實施責任。

實施本規(guī)劃是各級煤炭行業(yè)管理部門、煤礦安全監(jiān)管部門和各級煤礦安全監(jiān)察機構的重要責任，各有關部門要切實履行職責，制定具體實施方案，逐級分解落實規(guī)劃的主要任務。加強協(xié)調(diào)，切實落實煤礦企業(yè)的主體責任和監(jiān)管責任，確保規(guī)劃確定的主要任務如期完成。

（二）強化政策措施保障。

完善煤礦正常淘汰退出機制，通過撥付專項獎補資金或貼息等手段加大淘汰落后產(chǎn)能支持力度。加大煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的政策支持力度。優(yōu)化安排中央預算內(nèi)煤礦安全技術改造資金。根據(jù)《國務院關于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2016〕7號）制定化解煤炭產(chǎn)能過剩、推進煤礦結構調(diào)整、加快小型煤礦和衰老煤礦淘汰退出以及防范煤礦重特大事故的具體政策措施。

（三）加強規(guī)劃實施與考核。

各有關部門要將本地煤礦安全生產(chǎn)規(guī)劃納入“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃及煤炭工業(yè)總體布局和規(guī)劃之中，同步部署、同步推進、同步考核，建立嚴密有效的制度保障。建立和完善煤礦安全投入保障機制，強化政府投資的引導和帶動作用。盡快啟動規(guī)劃重點工程。完善有利于加強煤礦安全生產(chǎn)的績效考核體系。

（四）建立規(guī)劃實施評估機制。

建立完善規(guī)劃實施情況的監(jiān)測評估制度，強化對規(guī)劃實施情況的跟蹤分析。各級煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察機構要建立完善控制考核指標體系，加強對規(guī)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，及時掌握重點工程項目的實施進展情況。各地區(qū)、各相關部門要在2018年底和2020年底分別對本規(guī)劃執(zhí)行情況進行中期評估和終期考核。煤礦安全生產(chǎn)規(guī)劃編制部門對規(guī)劃實施總體進展情況進行評估，以適當方式向社會公布。經(jīng)中期評估需要對規(guī)劃進行調(diào)整的，由規(guī)劃編制部門提出調(diào)整方案，報規(guī)劃發(fā)布部門批準。