要點(diǎn)提讀

◎礦產(chǎn)資源法在效力級別上高于自然保護(hù)區(qū)條例,同時(shí)最新修正的自然保護(hù)區(qū)條例對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)采礦的例外規(guī)定內(nèi)容仍然予以保留,因此,不管是從法律法規(guī)級別還是從新法舊法效力來看,自然保護(hù)區(qū)內(nèi)并非絕對禁止采礦。

◎就自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)清理整治來說,檢察機(jī)關(guān)針對的是自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)設(shè)置、退出等過程中相關(guān)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成公益受損的行為,啟動(dòng)檢察程序必須有相關(guān)法律法規(guī)作為支撐,否則可能存在依據(jù)不足的問題。

自2017年以來,中央環(huán)保督察組在督察各地生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任問題中,多次追究自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)相關(guān)問題。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)亂象,對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種以及有特殊意義的自然遺跡可能造成一定的破壞,亟需進(jìn)行清理整治。

一、自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì),當(dāng)前我國有3343個(gè)礦業(yè)權(quán)涉及范圍與427個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)存在交叉,重疊面積為11.78萬平方千米,占國家級自然保護(hù)區(qū)面積的12.2%?；谶b感監(jiān)測發(fā)現(xiàn),2020年全年,國家級自然保護(hù)區(qū)新增或規(guī)模擴(kuò)大的采礦采砂、工礦企業(yè)、旅游設(shè)施和水電設(shè)施四類重點(diǎn)問題線索共為391處,總面積共為2.36平方千米。在當(dāng)前“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的時(shí)代背景下,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守自然保護(hù)區(qū)條例關(guān)于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止采礦的規(guī)定,對于礦業(yè)權(quán)與自然保護(hù)區(qū)存在重合的情況需引起重視。

二、自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)清理整治相關(guān)問題

(一)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置合法性問題

1.自然保護(hù)區(qū)內(nèi)并非絕對禁止采礦。我國對礦產(chǎn)資源的勘查、開采實(shí)行許可證制度。國務(wù)院代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門對全國礦產(chǎn)資源分配實(shí)施統(tǒng)一管理。根據(jù)自然保護(hù)區(qū)條例第二十六條的規(guī)定,自然保護(hù)區(qū)內(nèi)是禁止開礦活動(dòng)的,但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。礦產(chǎn)資源法第二十條規(guī)定,非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意,不得在國家劃定的自然保護(hù)區(qū)等國家規(guī)定不得開采礦產(chǎn)資源的其他地區(qū)開采礦產(chǎn)資源。那么,礦產(chǎn)資源法第二十條是否屬于自然保護(hù)區(qū)條例第二十六條中的“法律另有規(guī)定”?筆者認(rèn)為,礦產(chǎn)資源法在效力級別上高于自然保護(hù)區(qū)條例,同時(shí)最新修正的自然保護(hù)區(qū)條例對關(guān)于在自然保護(hù)區(qū)采礦的例外規(guī)定內(nèi)容仍然予以保留,因此,不管是從法律法規(guī)級別還是從新法舊法效力來看,自然保護(hù)區(qū)內(nèi)并非絕對禁止采礦。

2.在自然保護(hù)區(qū)采礦需經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意。礦業(yè)權(quán)分為探礦權(quán)和采礦權(quán)。礦產(chǎn)資源法第二十條中“非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意”針對的是采礦權(quán),因此本文僅從采礦許可證審批的角度進(jìn)行分析。根據(jù)礦產(chǎn)資源法、礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法等相關(guān)規(guī)定,開采礦產(chǎn)資源,應(yīng)當(dāng)根據(jù)礦產(chǎn)儲量規(guī)模、類型等情況,分別由不同層級的地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門頒發(fā)采礦許可證。實(shí)踐中,自然保護(hù)區(qū)與采礦許可范圍重疊的情況也不在少數(shù)。那么,地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門在自然保護(hù)區(qū)頒發(fā)采礦許可證是否合法?

首先,如果采礦許可證頒發(fā)的時(shí)間在自然保護(hù)區(qū)成立之前,按照“法不溯及既往”的原則,該行政行為當(dāng)然不違法,只涉及到礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)或者自然保護(hù)區(qū)范圍調(diào)整等問題。其次,如果采礦許可證頒發(fā)的時(shí)間是在自然保護(hù)區(qū)成立之后,頒發(fā)采礦許可證應(yīng)當(dāng)“經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意”。對于何為“國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門”,實(shí)踐中有的認(rèn)為是地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門,有的認(rèn)為是自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu),也有的認(rèn)為是自然保護(hù)區(qū)主管部門。筆者認(rèn)為,該主管部門應(yīng)當(dāng)是自然保護(hù)區(qū)有關(guān)主管部門,理由包括以下幾個(gè)方面:一是礦產(chǎn)資源法第十六條已經(jīng)規(guī)定了地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批和頒發(fā)采礦許可證的職責(zé),沒有必要新設(shè)一條專門規(guī)定需要經(jīng)過該部門同意。二是在自然保護(hù)區(qū)采礦可能會影響到自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種以及有特殊意義的自然遺跡,從邏輯角度也應(yīng)當(dāng)是征得自然保護(hù)區(qū)主管部門的同意更為合理。三是《環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部等關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》規(guī)定:“自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之后各項(xiàng)手續(xù)完備且已征得保護(hù)區(qū)主管部門同意設(shè)立的探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán),要分類提出差別化的補(bǔ)償和退出方案”,可推定礦產(chǎn)資源法第二十條中的“國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門”應(yīng)當(dāng)是自然保護(hù)區(qū)有關(guān)主管部門。即此種情況下,地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門頒發(fā)采礦許可證時(shí)如沒有征得自然保護(hù)區(qū)主管部門同意,即存在行政違法行為。

(二)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出相關(guān)問題

我國對于在自然保護(hù)區(qū)采礦原則上是禁止的,但是現(xiàn)實(shí)中又存在自然保護(hù)區(qū)和礦業(yè)權(quán)重疊的矛盾。中央及國家部門多次出臺相關(guān)政策文件,要求自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)依法退出。值得注意的是,這些規(guī)定關(guān)于退出的相關(guān)表述不一,如“停止勘查開采活動(dòng)”“限期退出”“逐步有序退出”。對此,筆者認(rèn)為,“停止勘查開采活動(dòng)”與“限期退出”“逐步有序退出”有先后關(guān)系,“停止”是“退出”前提,“停止”應(yīng)當(dāng)是立即的,而“退出”可以是限期或者逐步的,具體需要各地根據(jù)實(shí)際情況明確具體退出方案。

三、行政公益訴訟介入路徑分析

針對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)亂象問題,檢察機(jī)關(guān)可以通過行政公益訴訟檢察職能,維護(hù)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境和自然資源。

(一)明確存在公益受損情況

如前所述,自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)設(shè)置可能是違法的,也可能是合法的。其中,違法的情況既有地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門違法核發(fā)、延續(xù)、變更采礦許可證,即在審批過程中未征得自然保護(hù)區(qū)主管部門同意;也有自然保護(hù)區(qū)主管部門在地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門征求意見時(shí),任意出具同意的意見。這些行為違法或者不作為的情況,可能導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種以及有特殊意義的自然遺跡的破壞,即損害國家利益或者社會公共利益。對此,檢察機(jī)關(guān)可以以行政公益訴訟的方式介入自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)清理整治。

(二)防止出現(xiàn)“一刀切”問題

一方面,自然保護(hù)區(qū)根據(jù)功能劃分,可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)。根據(jù)中央及相關(guān)部委文件要求,核心區(qū)、緩沖區(qū)要立即停止勘查開采,逐步有序退出,而緩沖區(qū)內(nèi)不造成明顯影響的,可采取依法依規(guī)相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。另一方面,礦業(yè)權(quán)人經(jīng)過合法程序取得的礦業(yè)權(quán),是基于對政府信賴形成的值得保護(hù)的利益,屬于物權(quán)法、行政許可法等法律法規(guī)規(guī)定的“行政信賴保護(hù)權(quán)益”,政府及相關(guān)部門在督促其退出過程中,要注重區(qū)分違法礦業(yè)權(quán),做好分類補(bǔ)償工作。

(三)不能逾越檢察職責(zé)范圍

檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時(shí),要注意司法的謙抑性,正確處理司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系,不能“越界”“越權(quán)”。就自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)清理整治來說,檢察機(jī)關(guān)針對的是自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)設(shè)置、退出等過程中相關(guān)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成公益受損的行為,啟動(dòng)檢察程序必須有相關(guān)法律法規(guī)作為支撐,否則可能存在依據(jù)不足的問題。在具體工作方式上,可以靈活運(yùn)用磋商、訴前檢察建議、提起行政公益訴訟等方式,督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé),實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)盡快完成清理整治。